“十五五”規(guī)劃綱要提出“加快溫室氣體自愿減排交易市場建設(shè)”。2024年發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》明確自愿減排交易市場的管理體制為“市場機制+政府監(jiān)管”，完善自愿減排交易機制與監(jiān)管成為推動自愿減排交易市場高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。
隨著我國自愿減排交易市場實現(xiàn)平穩(wěn)起步，自愿減排交易機制（即溫室氣體自愿減排機制，又稱國家核證自愿減排量機制，以下簡稱“CCER機制”）在自愿減排量核證技術(shù)算法、審定核查機制、交易機制信息披露、跨政策協(xié)同和國際化水平等方面亟待提升。為此，需以建設(shè)更加有效、更有活力、更具國際影響力的自愿減排交易市場為目標(biāo)，從完善機制設(shè)計、夯實市場監(jiān)管、融入國際碳市場體系入手，努力實現(xiàn)碳排放資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，營造更加公平公開透明的市場環(huán)境，為積極穩(wěn)妥推進碳達(dá)峰碳中和、建設(shè)美麗中國提供重要支撐。
我國自愿減排交易市場建設(shè)的意義和成效
近年來，黨和政府高度重視全國自愿減排交易市場建設(shè)，以建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場為目標(biāo)，勾畫了減排成效明顯、碳價激勵合理、誠信透明、方法統(tǒng)一、廣泛參與、與國際接軌的高質(zhì)量自愿減排交易市場建設(shè)路線圖。
建設(shè)自愿減排交易市場，能夠拓展可量化的減排來源，引導(dǎo)資本與技術(shù)向低碳領(lǐng)域集聚，激發(fā)全社會自主減排動力。同時，推動自愿減排交易市場國際化，也是應(yīng)對國際復(fù)雜環(huán)境、增強我國全球氣候治理話語權(quán)和市場輻射力的有效途徑。
我國自愿減排交易市場實現(xiàn)平穩(wěn)起步、有序運行，在推動降碳增匯、引導(dǎo)綠色投資方面的作用初步顯現(xiàn)。在制度上，我國已構(gòu)筑起自愿減排交易“管理制度—基礎(chǔ)設(shè)施”四梁八柱。在市場上，自愿減排項目加快落地實施，市場交易日益活躍。2024年以來，已公示自愿減排項目140余個，項目業(yè)主、重點排放單位、投資機構(gòu)等各類主體累計開立賬戶超5700個。2025年，自愿減排交易市場成交量達(dá)884.41萬噸，成交額6.26億元。
我國自愿減排交易機制與監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)
一是自愿減排量核證技術(shù)算法存在不足。監(jiān)測設(shè)備和技術(shù)的精細(xì)度、穩(wěn)定性亟待提高，不同技術(shù)手段整合、跨區(qū)域跨類型數(shù)據(jù)整合存在困難。如衛(wèi)星遙感技術(shù)需與地面數(shù)據(jù)結(jié)合以實現(xiàn)減排數(shù)據(jù)穩(wěn)定連續(xù)監(jiān)測，減排數(shù)據(jù)采集和驗證程序復(fù)雜。自愿減排量核算的參數(shù)、模型、情景等仍存在較大主觀選擇余地。CCER與其他自愿減排交易機制、減排政策工具相對獨立，信息不對稱、機制設(shè)計漏洞等可能造成自愿減排量重復(fù)計算。
二是自愿減排量審定核查機制有待完善。自愿減排項目業(yè)主甚至合謀審定核查機構(gòu)夸大造假減排數(shù)據(jù)、“漂綠”等行為仍有發(fā)生。一方面，在“嚴(yán)管、嚴(yán)查、嚴(yán)懲自愿減排項目和減排量弄虛作假行為”的要求下，CCER質(zhì)量監(jiān)管機制仍然欠缺。另一方面，審定核查機構(gòu)面臨職責(zé)邊界不清、核查能力與服務(wù)質(zhì)量參差不齊以及專業(yè)性、獨立性受到質(zhì)疑等問題。
三是CCER市場信息、項目信息披露有限?，F(xiàn)存自愿減排項目預(yù)測減排量、已簽發(fā)量、注銷量等動態(tài)數(shù)據(jù)未能及時更新，加上CCER的需求主要來自于碳排放權(quán)交易市場的履約抵消，碳配額數(shù)量公開性不足直接導(dǎo)致CCER需求規(guī)模獲取困難。此外，CCER信息披露“重項目、輕主體”，側(cè)重于預(yù)測性的經(jīng)濟收益和環(huán)保效益信息披露，而對于項目本身的復(fù)雜性、不確定性及其運營狀況、財務(wù)健康狀況、環(huán)境合規(guī)記錄、治理結(jié)構(gòu)、潛在的環(huán)境與社會風(fēng)險等信息披露不足。
四是CCER跨政策協(xié)同和國際化水平亟待提升。CCER與其他減排政策工具尚未協(xié)同形成合力，包括機制設(shè)計重疊、跨領(lǐng)域全面有效監(jiān)管困難、政策工具間信息共享流動不暢，影響了減排政策工具系統(tǒng)性優(yōu)化。在國際化方面，受制于方法學(xué)、審定核查標(biāo)準(zhǔn)未完全對齊國際規(guī)則，我國審定核查機構(gòu)缺乏國際獨立背景，跨境資金支付與結(jié)算體系尚未建立，以及考慮國內(nèi)外市場價差和交易風(fēng)險等因素，CCER與國際碳市場之間的互認(rèn)和交易機制尚未建立。
完善自愿減排交易機制與監(jiān)管的建議
以建設(shè)更加有效、更有活力、更具國際影響力的自愿減排交易市場為目標(biāo)，建議從完善機制設(shè)計、夯實市場監(jiān)管、融入國際碳市場體系入手，推動自愿減排交易機制邁入發(fā)展新階段。
首先，健全CCER審定與核查體系。完善審定核查標(biāo)準(zhǔn)和制度。推動CCER審定核查實施規(guī)則向特定方法學(xué)精細(xì)化、明晰化、標(biāo)準(zhǔn)化升級，尤其是減少額外性論證、監(jiān)測計劃制定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的主觀選擇空間。審定核查機構(gòu)必要時需公開征詢與合理考慮利益相關(guān)方意見，保證審定核查結(jié)論嚴(yán)謹(jǐn)可靠。建立自愿減排量監(jiān)測核查數(shù)據(jù)責(zé)任“黑名單”制度，若發(fā)現(xiàn)欺詐、夸大、造假等行為，撤銷核證自愿減排量并追溯項目業(yè)主、審定核查機構(gòu)、自愿減排量交易方的有關(guān)責(zé)任。
推動先進技術(shù)手段賦能。引入遙感監(jiān)測、地理信息、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，實現(xiàn)減排項目實時監(jiān)測與動態(tài)數(shù)據(jù)采集。建立健全統(tǒng)一的自愿減排量核算基礎(chǔ)參數(shù)數(shù)據(jù)庫和核算系統(tǒng)，涵蓋各項方法學(xué)中的關(guān)鍵指標(biāo)參數(shù)和主流核算模型，對接項目實時監(jiān)測數(shù)據(jù)。提升審定核查智能化水平，利用人工智能與大數(shù)據(jù)技術(shù)識別異常并生成風(fēng)險預(yù)警。建立CCER全流程信息化管理體系，嚴(yán)格控制減排數(shù)據(jù)信息質(zhì)量，確保全鏈條存證可再現(xiàn)、全過程高質(zhì)高效。
強化審定核查專業(yè)性和獨立性。除預(yù)測性的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益研判外，審定核查機構(gòu)更要基于風(fēng)險識別與判定，采取適用的審定核查規(guī)則，做好周密策劃。若項目運營條件變化，審定核查機構(gòu)應(yīng)具備及時接續(xù)開展工作、評估數(shù)據(jù)有效性的條件。建立育選管用人員管理機制，加強機構(gòu)和人員自律，專業(yè)履職、自律守規(guī)。明確審定核查機構(gòu)具有獨立核查責(zé)任，機構(gòu)和人員需與項目業(yè)主無利益關(guān)聯(lián)，所做結(jié)論基于客觀證據(jù)，不受利益相關(guān)方的影響；不得從事可能對審定與核查工作的客觀公正產(chǎn)生影響的開發(fā)、營銷、咨詢等活動。公示和披露審定核查機構(gòu)服務(wù)信息，加強社會監(jiān)督。
其次，加強自愿減排交易市場監(jiān)管和信息披露。加強CCER流轉(zhuǎn)與交易監(jiān)管。強化自愿減排項目業(yè)主、審定核查機構(gòu)要恪守誠信原則，嚴(yán)格落實承諾事項。由認(rèn)證機構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管和實施審定核查機構(gòu)的資質(zhì)審批與動態(tài)退出。對注冊登記機構(gòu)實行日常合規(guī)監(jiān)管和專項監(jiān)督檢查。推動交易機構(gòu)完善市場交易風(fēng)險預(yù)防、識別、預(yù)警及處置程序，對于擾亂市場秩序、操縱市場等行為及時移交監(jiān)管部門。構(gòu)建跨部門信息共享與聯(lián)合監(jiān)管機制，對已登記項目與核證自愿減排量開展抽查復(fù)核，重點核查真實性、額外性與方法學(xué)適用合規(guī)性。開展碳市場體系交易信息跟蹤和CCER供需評估，建立市場調(diào)節(jié)機制，錨定合理價格區(qū)間，防止價格異常波動。
加強信息披露制度建設(shè)。健全更加細(xì)化的分級分類信息披露機制和信息披露清單，明確CCER各類主體信息披露責(zé)任。健全項目注冊登記信息、核證自愿減排量流轉(zhuǎn)信息、市場交易信息等互聯(lián)互通機制，避免數(shù)據(jù)信息“孤島”。擴大CCER關(guān)聯(lián)信息披露范圍，包括碳排放權(quán)交易市場、能源市場、其他減排政策工具關(guān)鍵信息。鼓勵CCER和其他自愿減排交易機制參與主體主動、準(zhǔn)確、完整公開非商業(yè)機密信息，加強項目風(fēng)險、市場交易風(fēng)險提示，客觀公正分析減排路徑復(fù)雜性、碳逆轉(zhuǎn)風(fēng)險等。建立信息披露征信系統(tǒng)，對信息披露評級較高的主體可提供自愿減排項目審定和自愿減排量核查、數(shù)據(jù)服務(wù)與技術(shù)咨詢等綠色通道。
再次，推進CCER與其他減排政策工具的協(xié)同。政策層面，以“減排激勵”為共同目標(biāo)協(xié)調(diào)CCER與綠電、綠證的機制設(shè)計，避免市場間形成套利驅(qū)動。明確CCER與綠電、綠證在核算和使用場景上的區(qū)別隔離，特定核證自愿減排量“擇一”參與CCER、綠電、綠證的原則，切實維護和保障項目業(yè)主自主選擇權(quán)益。監(jiān)管層面，建立健全CCER、碳排放權(quán)交易、綠電和綠證的信息共享機制，如通過國家綠證核發(fā)交易系統(tǒng)、CCER注冊登記平臺及時互通綠證核發(fā)交易、CCER申請流轉(zhuǎn)有關(guān)信息，提高數(shù)據(jù)統(tǒng)計管理和互聯(lián)互通水平。
最后，穩(wěn)步提高CCER國際化水平。強化標(biāo)準(zhǔn)對接，消除國際合作壁壘。推動核證自愿減排量標(biāo)準(zhǔn)與國際接軌，探索引入國際獨立審定核查機構(gòu)，提升CCER全球公信力。以國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）為突破口，加強與國際民航組織的對接合作，探索CCER參與CORSIA機制的可行路徑。
深化規(guī)則共建，重塑國際秩序。開展國際碳市場規(guī)則研究，動態(tài)跟蹤全球碳市場體系規(guī)則演變趨勢，積極參與《巴黎協(xié)定》相關(guān)碳市場機制規(guī)則制定，促進建立兼顧各方利益的國際規(guī)則體系。加強對話交流，在制度輸出、機制共建、技術(shù)合作等方面為全球碳市場體系建設(shè)提供中國智慧與解決方案。
探索跨境合作，拓展市場版圖。探索在《巴黎協(xié)定》第六條機制下對外開展項目合作，建立CCER拓展市場，推動?xùn)|盟、一帶一路合作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，統(tǒng)一機構(gòu)設(shè)置、共建規(guī)則體系、集中登記辦理、規(guī)范整合交易。鼓勵國內(nèi)企業(yè)參與國際自愿減排市場交易，同時，吸引國際資金、技術(shù)和先進管理經(jīng)驗，促進CCER及拓展市場的繁榮發(fā)展。
（作者：郭琎系國家發(fā)展改革委市場與價格研究所副研究員；楊娟系國家發(fā)展改革委市場與價格研究所室主任、研究員）
