近年來我國房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)調(diào)整，樓市買賣雙方的供求關(guān)系發(fā)生深刻變化，導(dǎo)致曾經(jīng)土地出讓金約占地方政府財(cái)政收入四成的“土地財(cái)政”依賴模式，正漸行漸遠(yuǎn)，或?qū)⒌贡频胤秸雨P(guān)注地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和優(yōu)化地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展生態(tài)。
土地出讓收入規(guī)模正逐年萎縮。土地出讓收入一般是指政府性基金預(yù)算中的國有土地使用權(quán)出讓收入。顯而易見，地方政府土地出讓收入與房地產(chǎn)市場(chǎng)冷暖高度相關(guān)。1998年住房制度改革后，我國房地產(chǎn)市場(chǎng)開始起步，2003年后出現(xiàn)了快速發(fā)展。2003年，全國土地出讓收入規(guī)模5421億元，約占地方財(cái)政總收入的35%。2003年后，我國房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)快速上漲，土地財(cái)政收入也“水漲船高”。2021年，全國土地財(cái)政收入達(dá)到8.5萬億元峰值。2021年四季度以來，伴隨著我國房地產(chǎn)市場(chǎng)供求形勢(shì)持續(xù)調(diào)整，2025年全國土地出讓收入已經(jīng)較2021年的峰值萎縮約四成。近期在一系列房地產(chǎn)政策的催化下，各城市的房?jī)r(jià)調(diào)整也基本到位，以一線城市為代表的房產(chǎn)交易有所升溫，二手房市場(chǎng)交易活躍，個(gè)別房產(chǎn)略有上漲，初步顯現(xiàn)出企穩(wěn)的跡象。即便如此，我們應(yīng)該深刻認(rèn)識(shí)到我國房地產(chǎn)市場(chǎng)供求形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生根本性變化，土地市場(chǎng)重復(fù)過去持續(xù)快速上升走勢(shì)幾乎沒有可能。
土地制度也在順勢(shì)調(diào)整。近日，自然資源部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2026〕38號(hào)），涉及土地出讓的多個(gè)關(guān)鍵要素，或?qū)闹贫葘用嫱苿?dòng)地方政府逐步減少對(duì)土地財(cái)政的依賴。
一是地方政府不能隨便“賣地”，自主權(quán)大幅收緊。地方政府不能自主決定“賣地”，需要在省級(jí)層面進(jìn)行統(tǒng)籌。而從各省級(jí)層面配套政策方向研判，將會(huì)更加重視和引導(dǎo)“土地”的價(jià)值產(chǎn)出，很有可能會(huì)根據(jù)地級(jí)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和速度、人口流動(dòng)狀況進(jìn)行省級(jí)統(tǒng)籌，體現(xiàn)出供地指標(biāo)的差異化安排。
二是土地供應(yīng)工作或?qū)⑥D(zhuǎn)向以城市更新為主的存量盤活。年度新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地原則上不得超過盤活存量土地面積，就是說存量盤活的土地面積越多，地方政府新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地的面積也就越多，這就在機(jī)制和利益上引導(dǎo)地方政府必須要進(jìn)一步加大對(duì)城市更新項(xiàng)目的投入，需要更多從城市更新項(xiàng)目中釋放新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積。因此，合理預(yù)期自2026年起我國城市更新項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)展將會(huì)提速，特別是城市核心區(qū)域的“老破小”價(jià)值可能會(huì)得到重新認(rèn)識(shí)。
三是房地產(chǎn)開發(fā)受限。新增建設(shè)用地原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)，預(yù)計(jì)從2026年起各城市的新增商品房用地供應(yīng)將會(huì)縮減，這將有助于在總量上控制房地產(chǎn)供應(yīng)，減少新增商品房供應(yīng)量。目前，我國多數(shù)城市存在去化壓力，商品房用地指標(biāo)減少，有助于平衡供求關(guān)系，推動(dòng)樓市逐步企穩(wěn)。
毋庸置疑，目前土地出讓收入勢(shì)必關(guān)系到地方政府財(cái)政狀況和未來財(cái)政收支的路徑。一方面，過去很多年客觀形成的“土地財(cái)政”依賴，不可能會(huì)一夜之間就完全改觀。在市場(chǎng)壓力和制度約束下，地方政府也將自主減少對(duì)土地財(cái)政的依賴。當(dāng)然，土地出讓收入下降，必然會(huì)有缺口，因此還需要穩(wěn)妥有序做好土地財(cái)政漸行漸遠(yuǎn)所帶來的沖擊和風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，連續(xù)四年土地出讓收入下降，將倒逼地方政府更加集約使用財(cái)政資金，更加重視地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，鞏固發(fā)展核心產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，加快培育良好的營商環(huán)境，以吸引更多市場(chǎng)主體，通過地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展實(shí)現(xiàn)財(cái)源擴(kuò)大和財(cái)政增收。若從這個(gè)角度分析，土地財(cái)政漸行漸遠(yuǎn)或是地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的催化劑。
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