證券時報記者 張達
作為國民經(jīng)濟重要產(chǎn)業(yè)和居民財富重要來源，房地產(chǎn)的發(fā)展方向備受關(guān)注。細讀“十五五”規(guī)劃綱要發(fā)現(xiàn)，“盤活存量”成為未來五年房地產(chǎn)發(fā)展的核心關(guān)鍵詞之一。
“十五五”規(guī)劃綱要不僅從土地供應(yīng)源頭提出“與存量住房、人口變動等相協(xié)調(diào)”的要求，還針對存量土地、在建項目、存量商品房等明確了一系列盤活政策，明確已供未開發(fā)土地和在建項目要“分類處置”，存量商品房和閑置商辦要推進“盤活利用”等。
為什么“十五五”規(guī)劃綱要如此重視房地產(chǎn)存量盤活？國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員王瑞民對證券時報記者表示，城鎮(zhèn)化進入穩(wěn)定發(fā)展階段后，一些人口凈流入城市的土地開發(fā)強度已經(jīng)超過30%的國際警戒線，部分城市甚至超過50%，倒逼城市向存量土地要發(fā)展，從而獲取產(chǎn)業(yè)與居住品質(zhì)升級的空間。
國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院研究員劉琳表示，房地產(chǎn)高庫存、去化難是目前市場的主要問題。截至2026年2月末，我國商品房待售面積近8億平方米，處歷史高位。除了待售面積，在建項目和已供未開發(fā)土地庫存壓力也很大。另外，受規(guī)劃配比過高等因素影響，商辦、車庫長期供給過量，去化壓力遠大于商品住宅。這些庫存占壓房企大量資金，不僅制約流動性，還影響房企投資能力，也因持續(xù)產(chǎn)生財務(wù)成本進一步加劇房企經(jīng)營風險。
清華大學恒隆房地產(chǎn)研究中心主任吳璟認為，房地產(chǎn)去化壓力大、需求復(fù)蘇不確定，急需以供給端調(diào)整作為化解市場壓力的核心舉措。“十五五”規(guī)劃綱要中對存量的重視，和中央城市工作會議提出的“城市發(fā)展轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主”一脈相承。落實的關(guān)鍵是各個城市要針對不同類型的存量資產(chǎn)分類施策，在逐步推進過程中探索出可復(fù)制的模式。
對于存量商品房，中央明確鼓勵收購存量房用于保障性住房，支持地方政府發(fā)行專項債券增加收購資金，這已成為化解房地產(chǎn)庫存、完善住房保障體系的重要舉措。2025年以來，各地存量房收儲工作持續(xù)推進，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前，全國有60多個城市明確支持收購存量房。據(jù)中指研究院監(jiān)測，2025年以來，浙江、四川等省份共發(fā)行收購存量商品房用于保障房的專項債超43億元。
劉琳告訴記者，除了地方政府專項債，在收儲資金方面給予的支持政策還包括住房租賃團體購房貸款、保障性住房再貸款。各地在探索收購存量房產(chǎn)過程中，支持政策不斷優(yōu)化，收購范圍擴大至各類符合條件的已建成或在建未售房源、司法處置房源、存量二手房源；收儲存量房產(chǎn)以后的用途從保障性住房拓展至安置房、學生或企業(yè)宿舍、人才房等。
資金是實施收儲存量商品房的根本保障，中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員、城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛建議，當前應(yīng)構(gòu)建政府主導、社會參與的多元化收儲模式，并構(gòu)建政府主導的多元化資金體系，包括擴大專項債規(guī)模、擴大政策貸款規(guī)模、配套商業(yè)銀行貸款、吸引社會資金參與等。同時，收儲工作還需與新房改造和城市提質(zhì)相結(jié)合，與釋放改善性需求相結(jié)合，與舊房改造相結(jié)合。另外，還需建立合理的激勵、約束和保障機制。
而對于閑置商辦用房的盤活利用，劉琳表示，過去各地有在推進，比如給予稅收優(yōu)惠支持業(yè)態(tài)調(diào)整等，未來或?qū)⑻剿鞲啾P活路徑。
吳璟建議，對在建乃至剛建成未使用寫字樓物業(yè)，可及時考慮轉(zhuǎn)換用途：對于暫時停工或長期閑置的寫字樓物業(yè)，優(yōu)先以用途轉(zhuǎn)換作為盤活方式；對已建成商品房的收購改造范圍，擴展至寫字樓物業(yè)。同時，鼓勵和支持現(xiàn)有寫字樓物業(yè)追求差異化競爭，包括軟硬件條件的差異化和產(chǎn)業(yè)定位的差異化。
對于存量閑置土地，王瑞民指出，主要可分為三類：低效工業(yè)用地、出險房企持有土地、地方城投或國企土拍地塊。對于后兩類可考慮進行收儲，對于低效工業(yè)用地可借鑒新加坡“白地”制度，探索不同土地用途間的轉(zhuǎn)換途徑，為工改辦、工改居、商改居提供豐富的政策支持。對積極參與推進存量土地盤活的社會資本和企業(yè)，創(chuàng)設(shè)一定比例的“白地”地塊，允許符合條件的用地人根據(jù)未來的實際需要變更土地用途，為社會資本積極參與城市存量更新等提供有效激勵。
不過，王瑞民同時指出，不少存量土地、存量房、在建項目之所以難盤活，是因為背后債務(wù)關(guān)系復(fù)雜難解。資產(chǎn)價值回落后，收購資金很難覆蓋資產(chǎn)背后的債務(wù)，相關(guān)利益主體對損失分攤存在較大分歧。
此前，中央同樣支持地方政府發(fā)行專項債券回購存量閑置土地。在專項債自審自發(fā)試點地區(qū)，專項債券回購?fù)恋仨椖烤崖涞?。?jù)中指研究院不完全統(tǒng)計，截至2026年2月末，全國28個省份已公示的擬使用專項債收購閑置存量土地的總金額超7700億元，專項債實際發(fā)行超3350億元，占比約43%。
中指研究院相關(guān)負責人預(yù)計，未來地方政府或加快存量閑置土地收儲節(jié)奏，同時通過合理調(diào)整土地規(guī)劃、換地等方式，以更優(yōu)的方案適配市場用地需求。在此過程中，支持和鼓勵跨城、跨區(qū)換地，支持土地調(diào)規(guī)等的配套政策仍需進一步完善，打通堵點。
“實現(xiàn)房地產(chǎn)市場去庫存的政策目標，除鼓勵需求端政策以外，供給端調(diào)控同樣重要?！眲⒘照f，盤活存量對加快去庫存、盡快促進市場回穩(wěn)有積極作用。接下來，預(yù)計房地產(chǎn)供給側(cè)調(diào)控力度會更大，中長期的制度性改革有望推進。這有利于建立房地產(chǎn)發(fā)展新模式，促進市場長期穩(wěn)定，最終推動房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展。
